稚驊
稚驊

台大社會所碩士,台大工會前秘書長、台大意識報前總編輯。祈求站穩在生活感受的土壤上,持續探問整體性的智慧所及。

【線上問答討論主文】群起來造屋:社會住宅制度的社區政治過程

在第一篇文章中,我已指出合作和差異的基礎;第二篇文章則討論了制度變遷的過程。在第三篇中,我將進一步討論社會住宅目前的多層次政治過程架構,尤其是在社區鄰里上,分析並分享一些我在現場的所見所思。社區鄰里在主張什麼?為什麼要這樣做?這產生了什麼後果?

衝突現場的秩序

2017年9月14日,在台北醫學大學的演講廳,正舉辦台北市信義區三興段及六張犁營區A、B街廓基地(陸保廠)的第三次公共住宅計畫公聽會。搭著電梯到達十六樓,還沒走進會場,抗議的呼喊與大聲公的聲浪就已能聽見,場內民眾多到演講廳的門邊,一旁甚至還架起了同步直播給無法擠入會場的民眾觀看,相較於其他公聽會來講相當的高規格來「備戰」。場內,民眾拿著寫滿「要公園不要公宅」、「詐騙集團」、「還我綠地」、「惡劣」、「錯誤決策」的布條、雨傘,遮住前方政府機關與專家學者,里長、議員持續在發言台上表示各種反對意見,包括交通、綠地,以及黑箱作業等批評,乃至於教會牧師等地方頭人更發言表示「鴨霸政府看不起信義區居民」,而在我前方的一個中年婦女身上帶了一組擴音喇叭,除了一有反對發言就歡呼應和之外,也不停高聲呼喊「給我森林大公園,給我國際大公園」;場外,則傳出有崔媽媽基金會的員工遭到里長與里民毆打的事件,隔天包括都市改革組織(OURs)、崔媽媽基金會與其他社會住宅推動聯盟的團體就立刻召開記者會抨擊里長與議員,並在幾天後於民報上刊出相關的投書聲明。

2017年9月14日,陸保廠公聽會現場。研究者攝。

這是一個相對極端的案例;然而,台北市各基地的公聽會不少都成為周邊居民表達反對意見的場合。這些反對意見有著動員的過程:在公聽會的現場,如果里長有意動員里民參加,透過里辦公室的資源來準備物資、巡守隊的人力來協助廣傳公聽會訊息都是常見的方式。就算里長不打算扮演積極反對的角色,里民也可能扮演起這個角色,進行組織動員的工作,例如我在陸保廠公聽會上,有居民就表示該里的里長「被收買了」,在台北市政府私下溝通的時候同意社會住宅的興建,該里民激動地說她必須要跟她的小孩自己做傳單、挨家挨戶地拜訪,希望里民能夠出來參加公聽會並表達意見,甚至還有Line群組協助組織社區里民。

反對者的論述中最常被標示出來的是擔憂房價下跌;然而在公聽會現場的發言中,要激發集體行動的力量,還是必須回到群體的形塑與受壓迫論述的建構上。受壓迫的論述最常見的就是訴諸態度,包括政府官僚太晚公布公聽會資訊、缺乏宣傳,使得「里民都不知道」,甚至認為「市長沒有來就是看不起信義區的居民」;或是對於政府官僚的回應不滿意,將之轉化為政府不懂民情,尤其在交通議題上特別常見,交通局的交通評估時常遇到居民的否定,認為官僚「一定是根本沒來過這邊」,透過論述來建構他者與我者的區隔,地方鄰里不受高高在上的政府重視,強化里民是受壓迫群體的集體認同。

公聽會現場也有其儀式行為,尤其反對態度強烈的基地鄰里會更明顯:例如在發言時,只要明顯偏向里民利益與偏好的言論,多半馬上能得到其他里民的鼓掌叫好,或是更直接透過有來有往的問句得到里民的回應。反之支持社會住宅的言論則非常容易遇到里民的大聲反對,無論是大聲質疑對方「不是這個鄰里的」、「不懂反對者的心聲」,尤其是質疑支持者「是政府派來的暗樁」。

然而,在公聽會的衝突場合中仍然是有秩序可循的。地方政府、倡議團體與專家學者齊坐一排、面對滿場的里民,在空間安排上帶有對抗性的象徵,居中主持的區長則成為重要的腳色,扮演主席、確立程序、維持會議議程。即便在陸保廠的公聽會,民意代表、里長和里民佔領主席台,並不斷挑戰區長的主席權威、鼓譟應散會的情況下,區長還是以主席的身份與之抗衡,協調無論是政府官僚與專家學者,乃至於議員、里長和里民的發言,能遵守基本的發言登記與時間等規則、並且收攏發言的方向。透過組織動員、重新塑造鄰里社區的過程,加上區長維持會議秩序,公聽會其實反映的是地方居民積極協商的過程;反面案例也正如陸保廠的公聽會,在里長發生了違反秩序的毆打事件後,政府與推動者即有了關閉協商管道的理由。

衝突背後的協商過程

公聽會不只是反映了房地產與發展利益,更應該看作是一場又一場由基地周邊有產權者發起的、以維護有產權者優勢為目的的反制運動,其中的訴求有著共通性、同時又帶有不同基地之間的差異。我以台北市至今年七月公開的40份公聽會彙整回應,將各種被政府認可並給予回應的訴求進行分類,統計各類訴求出現的頻率。結果是,40份彙整回應中,由高至低、以至少10場有出現的訴求為準,依序是交通問題的擔憂(31場)、推動都市發展(20場)、停車空間回饋(17場)、社福資源回饋(12場)、社區環境改善(11場)、治安與管理擔憂(11場)、提供綠地與公園(10場)。換言之,在社會住宅公聽會的場合中,反對社會住宅、表達眾多的擔憂與直接的反對雖然存在,然而更普遍的是將社會住宅制度的推動,積極轉化為增進該地里民優勢的談判,效應絕不止於見報的「敦親睦鄰戶」等項目。

將社會住宅個別基地所處的地方看作彼此相關、卻又有各自獨特性的案例,我們才能理解為什麼大多數基地有看似相近的訴求(例如訴諸回饋)、然而又有著內部的差異(如不同的回饋方式);或又如興隆二三期基地的公聽會,在安康平宅改建的特殊脈絡下,不少出席者有著中低收入、甚至低收入戶等身分,在潛在入住者現形下,公聽會能有更多機會討論弱勢居住的需求,說明基地仍可能存在著各自的獨特性。

里長往往是這些反制運動的要角;然而里長乃至於各種反對聲浪卻也不是那麼堅決的,通常會反映出協商過程的變化。我曾參加過某一基地的第二場公聽會,該基地也是反彈相對激烈、還曾上過新聞;然而我的其中一位受訪者以學者角色參加該基地的第三場公聽會時,觀察到居民的反彈已不如以往熱烈,取而代之的更是相對和平的會議,在受訪者看來根本原因就在於該基地的訴求,例如健身房、降低量體等,多半已得到政府的正面回應。里長在現階段的角色特殊,一方面是行政體系的第一線,地方政府將社會住宅的外部性重新內部化的要角;另一方面在里長的民意基礎下,為了選民的利益而必須站出來反映里民偏好,構成了其行動的基礎。

里長的這種特性在桃園市也一樣存在,然而協商的過程則少了許多反制運動的蹤跡,而是政治頭人對規劃意見的直接干涉。延伸自第一篇的討論,桃園市的社區政治沒有公聽會帶來多方力量交會的效果,協商過程不會消失、而只是被隱藏起來。我在桃園訪談的里長就曾直言,他們支持社會住宅興建,然而與住宅發展處的交涉中,里長要求政府應拿掉包括青少年與中輟的防治機構、家暴婦女安置中心、長照等機構,來減少里民擔心的治安、環境問題,並且要求應納入一般商場、擴大開放空間等里民支持的項目。鄰里的意見是由政府內部彙整、反映到上級,最終經過市長的裁量做決定;在桃園的里長是社區層次的政治頭人,由頭人來裁量各種意見的合理性、決定哪些該採納,從里長到政府領導人皆然

追根究柢,為什麼有些基地反對特別劇烈?或許,社會住宅對於各個地方出租市場的衝擊,比總體性的房價衝擊解釋效果更好。舉例來說,以台北市目前反對聲浪較強烈的基地為例,包括陸保廠基地、文山區的景美女中調車場基地、華興段基地,中山區培英基地,其中文山區的兩塊基地都接近大坪林捷運站,並非台北市最為精華的高價房地產地段;陸保廠基地周邊房屋的每坪成交價格多位於50-60萬元,相較於信義區房價均價每坪近64萬元來說,也不算是最為高價的地段。誠然,這些地段的房價相較於全台灣來說都已經是相當高,然而如果房價因素的解釋效力有這麼強,為什麼其他房價更高的基地周邊鄰里,反彈卻不一定有這幾個基地大?我認為必須要注意到每個基地周邊的經濟生活、尤其是租屋市場的發展狀況,這三塊基地附近皆有許多大學,包括陸保廠基地旁邊便是台北醫學大學,文山區的兩塊基地旁邊有世新大學、不遠處也有國立政治大學,皆是台北市較為大型、學生人數超過5000人的大學,且各校的學生宿舍床位數量皆有限,世新大學(台北校區)更估計有高達1600名以上的學生必須外宿,周邊的租屋市場相對更為興盛。在我與桃園市的里長進行訪談時,他也提及當地較有反彈的里民,也就是該里做出租生意、出租給旁邊某大學學生的房東。

多層次政治過程共構的制度

簡要討論完台北市的公聽會以後,最後我希望指出來的是,社區、都市到全國性的政治過程是相互影響的。公聽會的各種現狀,其實是來自於2015年台北市議會的決議,在議員的要求下,使得都發局必須在每個基地舉辦兩場公聽會、取得里民同意,才能夠動支社會住宅的預算。換言之,都市層次的政治使社區政治更為興盛。另一方面,在第二篇文章中我曾提過2011年的社會住宅短期實施方案後,在健康公宅等基地周邊里民的強烈反對下,政府立刻認知到與里民溝通的重要性,最好的例子就是在往後每一次的住宅法相關修正過程中,修法的衝擊影響評估報告之中必備「需多與民眾溝通」的項目。2017年內政部頒布了「社會住宅興辦計畫」,更是直接在建議地方政府的興辦策略中,強調提供周邊里民的回饋。

社會住宅制度要能推行,不只是仰賴政府與有志者的倡議,更是相關行動者將權力集結和匯聚於政治過程,型塑其中的偏好與目標。延續第一篇的結論,現行社會住宅提供的居住服務更合乎一般戶、或身分相對單純的弱勢戶,除了靜態的政策分析與解釋外,我更希望提醒讀者看見動態的政治過程下,怎麼樣部份地維護了有產權者的優勢,並且理解其仰賴的條件,在於單一的社區利益代表與社區權力匯聚的機制,從而有機會能夠構思可能的解方。

CC BY-NC-ND 2.0

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為何能造屋?台灣社會住宅制度的歷史變遷

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