稚驊

台大社會所碩士,台大工會前秘書長、台大意識報前總編輯。祈求站穩在生活感受的土壤上,持續探問整體性的智慧所及。

為何能造屋?台灣社會住宅制度的歷史變遷

現行社會住宅制度更加仰賴政府、非政府組織和建築師等團體的合作;不同都市之間是否在制度設計上如何安排合作的方式、或者是傾向分而治之,也影響了社會住宅制度的推動結果。然而,現有制度是怎麼樣成為現在的樣子?

本篇為系列的第二篇文章,我將進一步回顧制度變遷的歷史,尤其是從1999年停建國民住宅後,台灣的住宅政策如何逐漸轉向目前的社會住宅制度?在以出售、鼓勵房屋自有的政策中,哪些重要的事件或危機逐漸刻劃出社會住宅的路徑?除此之外,制度變遷的過程中,怎麼樣留下了現階段合作型態的基礎?

從方案到政策

在《住宅法》於2011年通過以前,台灣的住宅政策可說是以各種分立的方案圍繞而成,卻缺乏最根本的政策。不同的住宅方案反映了政府對於都市生活與住宅形態的方針:既是分散在不同職業類屬區分出的社會團體(如軍眷、勞工住宅等),彼此有不同的主管機關、預算與資源;也有中央與地方政府各自為政的方案,如台北市專門提供給低收入戶的平價住宅。中央主導的方案最著名的則當屬1975年開始的國民住宅計畫,是國家形象打造的工程(沈孟穎,2015),對抗房屋炒作、有著塑造高標準又要照顧國民的意圖;然而,也因為在經濟與政治之間不協調的目標,導致了國民住宅最終的失敗(夏鑄九,1988)。

缺乏一體政策、只有分立的住宅方案最終不可避免地遭致危機。較為人所知的1989年無殼蝸牛運動與高房價議題,反映的是住宅市場不受控制、住宅金融與租稅有待改革;除此之外,國民住宅在以出售為主的手段下,無法達成原本期望照顧中低收入民眾的目標,同時要兼顧高品質而來的造價過高、或伴隨住宅市場波動而來的滯銷,甚至衍伸出轉賣牟利的問題,土地取得困難導致直接興建速度有限,還有等候名單過長等等。從國民住宅、各類職業的住宅方案到住宅市場的亂象,在在都反映出了缺乏上位的住宅政策之弊端。翻閱1980年代末期至1990年代當時的政府報告、新聞剪報與輿論,包括取消職業類別整合資源、以出租代替出售等,都是數十年來討論已久的課題,從政府官僚、學者專家到民意代表皆不斷疾呼:該是時候制定住宅政策了!

住宅政策的呼聲之高,仍需要透過一些引線才真正能夠點燃;這條最初的引線,反而是高空屋率的問題。

1995年,當時台灣有著82萬戶以上、超過10%的房屋閒置,成為立法院質詢的焦點,該年在立法院公報中,時為行政院長的連戰明確指示將開始推動以國宅基金辦理長期低利貸款鼓勵民眾購屋;然而,政策推動讓原本分屬各單位的方案協調難度更大,部分單位更直接行文向行政院重申應訂定「整體住宅政策」。在檢討現有方案與研擬住宅政策下,國民住宅最終於1999年宣布停建,後續相關的國民住宅單位遭到裁撤與合併至其他單位,使得原本國民住宅計畫一條鞭的組織型態,變成把住宅視為地方事務、中央只以監督為主的型態;與此同時,中央與地方政府也各自委託專家學者完成諸多住宅政策的綱領等。

住宅政策的擬定包含「整體住宅政策」以及「住宅法」。透過政府檔案,「整體住宅政策」最初的草案版本可見於1997年,奠定了基於住宅專業的各大政策方向,包括針對一般住宅的品質改善、健全市場機制,以及針對補助住宅的整合住宅補貼資源,乃至於「獎勵民間興建」等從國民住宅開始便糾纏數十年的指示。另外,《住宅法》在政府檔案中,最早則由內政部營建署從1999年開始研擬,伴隨著往往被視為應優先提出的「整體住宅政策」而不斷配合調整。

然而,在空屋率危機尚未解除之下,無論政黨輪替與否,政府從未遺忘以短期方案來化解危機,最具代表性的即是連續七年、編列接近兩兆元的優惠購屋貸款。透過1998年的「振興建築投資業措施」、1999年的「強化經濟體質方案」、2000年的「健全房地產市場措施」、2002年的「解決空餘屋問題具體方案」,這些無限定資格、或只限定於首購青年的優惠購屋貸款以擴大內需、穩定經濟之名持續編列,直到2005年「整體住宅政策」核定後才停止無限制資格的補貼措施。在建商壓力與消化餘屋的名義下,長久以來以出售為主的思維仍持續發揮影響,成為此時佔主導地位的短期方案。

長期政策與短期方案的競逐

2000年政黨輪替後的一個根本變化是,社會福利運動滲透並影響了住宅政策的走向。從1980年代以來,社會福利運動與民進黨的合作關係漸興;隨著民進黨逐漸邁向執政,合作關係中的兌現張力更為增加。住宅政策受到的影響,包括2003年行政院婦女權益促進委員會周月清委員的關心,2004年的「社會福利政策綱領」修正等,長久以來「福利社區化」的目標進一步落實到社福綱領中的「社會住宅與社區營造」。引述當時的段落,「為保障國民人人有適居之住宅,政府對於低所得家庭、身心障礙者、獨居或與配偶同住之老人、受家庭暴力侵害之婦女及其子女、原住民、災民、遊民等家庭或個人,應提供適合居住之社會住宅……」開宗明義點出了弱勢者居住權的重要性,並且改變了住宅政策的方向。

住宅政策從原本一般住宅、補助住宅等以住宅專業為核心,逐漸融入了居住者的權利概念。2004年7月7日,研商「整體住宅政策」的與會名單,擴大到了數十個以上的社會福利團體;這些團體成為2007年成立的「台灣社區居住與獨立生活聯盟」的雛形,持續參與推動社會住宅。2004年至2005年由社會福利專業、住宅與建築等專業的學者專家參與修正「整體住宅政策」,並確立了顧及弱勢國民居住需求、建立適合且有尊嚴的居住環境等目標,與此同時前述的市場機能與延續居住品質而來的滿足最低居住需求等目標,融合而成了2005年核定的「整體住宅政策」,第六點的內容更明確點出社會住宅此時帶有的福利性質與手段上應由民間提供,「有關建議以容積獎勵鼓勵私部門或第三部門開發興建或改良無障礙住宅及弱勢國民社會住宅一節,請主管機關審慎研酌,建立無障礙、無歧視之住宅環境」。

社會住宅的概念透過「社會福利政策綱領」與「整體住宅政策」而有了初步的雛形,然而政策的轉變還需要短期方案才可能實現。2005年以後無限制資格的購屋補貼終於停止,取而代之的是2007年上路的「整合住宅補貼資源實施方案」。在整合方案中,除了賦予資格限制的購屋、修繕補貼外,更整合了「租金補貼」的項目,終於將數十年來潛伏於政府官僚、學者製作的報告中,不斷強調更能幫助弱勢者的租金補貼落實。

社會住宅的概念雖然進入長期政策,然而在此時還無法實現為短期的方案;取而代之的是以租金補貼的方案,侵蝕並挑戰了長久以來各類購屋補貼方案的正當性。短期的住宅方案是長期住宅政策的必要依據,正如租金補貼是往後2010年社會住宅推動聯盟倡議社會住宅時的重要基礎,透過租金補貼方案幾乎年年爆滿的申請率,來證成以出租取代出售才是滿足弱勢者居住需求的方向,更留下了2010年至2014年社會住宅能與政府主推的合宜住宅一搏的論述根基,最終得以取代掉後者。

從時間跨距到空間尺度

2008年二次政黨輪替以後,新的住宅危機逐漸浮現,而新的政治行動也蠢蠢欲動。在多年以來無限制資格的購屋補貼、住宅市場的控制有限之下,高房價成為了再也難以迴避的問題,登上2009年行政院調查的十大民怨之首。面對民怨,執政的國民黨推出「健全房屋市場方案」,以出售的「合宜住宅」回應;與此同時,除了原有的社會福利團體所組成的聯盟之外,從無殼蝸牛運動以來轉進為都市改革組織(OURs)、崔媽媽基金會等組織的都市社會運動者,2010年合流而成「社會住宅推動聯盟」,與時為在野黨的民進黨為主的合作下,最終促成2010年11月政府挑定台北縣市共五處基地進行試辦,舉辦相關民調、並於2011年公布「社會住宅短期實施方案」。

時間跨距的長短期政策與方案,逐漸透過選舉策略的轉化而被賦予了空間尺度的意義。在「民怨」的基礎上,社會住宅推動聯盟的倡議明顯鎖定每二年一次的地方與中央選舉,2010年在地方層級選舉時的倡議達到了試辦的成果,在短期方案底定後,2012年中央層級選舉前,促成了當時在立院中爭議不斷的《住宅法》終於在十數年後得以完成立法,倡議的核心人物如崔媽媽基金會的秉怡就直言,「這就是當時(政治人物)基於選舉的需求讓他過」。其後,2014年的巢運同樣延續著這種策略,促使六都候選人提出各自的社會住宅政見,讓社會住宅從原本的試辦、短期實施方案與成效堪憂的中長期實施計畫,轉而成為各大都市都宣示的政策目標,逐漸從地方朝向中央加壓,最終在2016年的選舉成為中央層級正式認可的重大政策與修法重點,讓中央比起過往更願意積極的直接興建、以及承擔長期營運的部分資源。換言之,以地方層級辦理推動的方案來實現一棟一棟、乃至於整個都市的社會住宅,與中央層級擬定的長期政策來確保其規範與運作的穩定性,兩者之間的相互關係逐漸透過選舉政治的倡議策略而明朗。

2014年的巢運,促成六都的地方政府承諾興辦社會住宅的目標。圖片來源:維基百科。

基於選舉的政策擬定與方案推動難免充滿漏洞,彼此之間的修正有賴更多樣的政治行動。選舉政治的協商下,社會住宅制度的建立往往難以一次到位:例如被倡議者嘲笑為「沒有引擎的拼裝車」的初代《住宅法》,其中的問題包括土地與財務資源不到位、有限的興建數量承諾、鼓勵民間興建而抗拒承擔維護管理長期責任等,此外短期實施方案後更清楚顯現出社區鄰里的不滿與反彈。社會住宅推動聯盟成為重要的行動者,不只是基於一般的專家學者角色,依循《住宅法》等正式規則、成為地方政府住宅委員會的委員,或是透過記者會與巢運等集結行動施加壓力、不斷挑戰原本以出售為主的政策思維(例如合宜住宅),並且維護社會住宅在政策上的重要性;社宅盟的重要性更在於發展出與各層級政府的深入合作,成為同時具有類似智庫與協調者的腳色。這包括從2010年開始試辦後提供興辦計畫的建議、協助地方政府官僚透過參訪、研討會等來認識各國興辦的模式;並且成為引入民間非政府團體的重要橋樑,無論是都市改革或社會福利專家學者或團體、乃至於建築師等重要的行動者,織起行動者之間的網絡。合作基礎的擴張反映出與過往住宅政策思維的差距,不再只是依賴政府向專業者諮詢的單向管道,而是逐漸形塑出雙邊的關係,在非政府部門內形成更為綿密的網絡,進而有能力向政府主張、並且讓資源與意志更能匯聚而將理念實現。

總結以上,我從1999年前後的轉捩點開始分析,社會住宅制度本身既涉及長期的政策走向,同時又因為住宅的特性而有其稀缺性、帶有實體的物理空間性質,比起社會保險等制度更需要注重短期上「能被實現」的必要性,在制度的長短期走向之中,透過各種事件和行動來認識政治過程與權力形式的轉變。

透過本文,我希望提供讀者一個理解住宅政策與社會住宅制度的路徑。台灣歷史上不乏以正義或照顧有需求者為名的住宅方案,然而要理解現行社會住宅的出現,對於制度、行動者與環境之間政治過程的歷史感,建立出如同小鋼珠滾動而下的路徑與關聯,對於現實狀況的理解相信會有更大幫助。

CC BY-NC-ND 2.0

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是誰來造屋?從台北、桃園看社會住宅制度的階段性成果

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