稚驊

台大社會所碩士,台大工會前秘書長、台大意識報前總編輯。祈求站穩在生活感受的土壤上,持續探問整體性的智慧所及。

是誰來造屋?從台北、桃園看社會住宅制度的階段性成果

台灣社會住宅經過數年的推動與興建,第一波的成果逐漸展現於眾人眼前。社會住宅目前普遍具備高品質的建築與空間規劃,更加注重通用與友善的設計,且每坪租金原則上相對於一般租屋市場較為低廉,同時還具備比一般住宅更多的公共空間與社福設施,滿足老年、幼兒照護所需;從申請入住抽籤的踴躍程度,社會住宅幾乎成為一般租屋者更理想的替代方案。隨著各縣市的推動結果逐漸明朗,這是一個相當好的時機來檢視目前制度推動的方向,並且期待能指出一些不足之處供作討論。

本系列共三篇文章,皆是整理自我的碩士論文內容;資料來源包含政府公開檔案調閱、台北與桃園市的公聽會與座談會田野,以及參與社會住宅制度推動的17位受訪者等。本篇為第一篇,我將著重於政府直接興建的社會住宅,簡要介紹目前行動者之間的合作與都市間的差異。

合作:社會住宅的基礎

社會住宅的成果仰賴眾多人們的合作,在過程中不斷尋求機會調整、修正規劃而來。目前政府直接興建的社會住宅不同於一般的公共工程、或者是單純所有權買賣的住宅,政府持有並長期出租、預先納入公共空間等規劃,社會住宅在最初的規劃設計時就必須考量未來數十年的營運與管理,才有可能讓社會住宅能夠長久且穩定地運作。

這個特點促使社會住宅制度必須要將政策規劃、建築設計乃至於後續的維護管理等層面共同考量。在正式的政策上,社會住宅逐漸朝向長期營運的方向進行補貼,例如中央政府提供地方政府的補貼,從2014年「社會住宅中長期推動方案」補貼工程款一定比例的方式,轉換到2016年以後以長期營運時的非自償部分進行補貼,確保地方政府在長期的維護與管理能夠更加穩定。

在非正式的組織互動上,更可以看見政府部門與非政府部門之間漸趨密切的合作,無論是住宅法第六條要求住宅審議會的民間團體與專家學者比例,或者是如台北市等地方政府在政策推動上更加彈性地透過各種專案小組的方式,跨局處的合作之外,更進一步將民間團體、專家學者等整合進來。

合作關係促成制度保有求新求變的動能;然而社會住宅合作者眾,意味著各種關係之間充滿了歧異性。簡單來說,現階段的社會住宅推動過程除了主責的地方政府都市發展相關局處之外,還包含其他政府單位如社會局(主要分擔社福設施的維護管理,有些都市還進一步承擔經濟與社會弱勢戶的相關業務),更包含相關的非政府組織(以社會住宅推動聯盟下的都市、社會福利團體為主)和專家學者、建築師,和代表地方民眾意見的里長和議員等

社會住宅這樣的重大政策,政府部門最具有主導社會住宅空間規劃的權力;然而政府畢竟難以只依靠自身意志完成政策,非政府部門的行動者有著各自的角色與合作關係。非政府組織經過長期的倡議過程,有著較為彈性、包含正式與非正式的合作關係,然而在當下與政府深化合作的同時更需要基於務實的推動策略而做出取捨與調整。建築師的設計理念則常受限於契約,不一定能讓業主(政府)買單,因此許多有志於公共住宅設計的建築師除了形成建築專業者的網絡,也與非政府組織密切合作,促使設計理念有機會能夠落實。

現階段下政府部門和非政府組織、專家學者與建築師之間,在有其個別極限下逐漸擴張的合作關係,其反面則是與社區鄰里意見的整合困難。在新聞中我們多可看見台北市的里長、議員與里民積極抗議反對公共住宅興建,除了批評其自利之外,不如視之為政治過程的結果,在快速推動的壓力下,政府是以里長為將外部壓力內部化的唯一管道,因此里長成為協商過程首當其衝的代表,社區層次的其他利益和偏好則更難以充份被代表。差別在於,為什麼只有在如台北市部分基地的抗議更加明顯?除了以房價高低的扁平思維來解釋動機,我們還可以更仔細地描繪不同都市政治過程的差異。

都市:社會住宅的差異

除了行動者之間的合作關係,都市之間的差異反映在社會住宅的目標和推動策略上。這來自於現階段中央與地方政府就政策方向的協調空間,在2016年以後、以及內政部2017年的「社會住宅興辦計畫」,中央政府在土地、資金上提供地方政府相當支持,然而如何與鄰里溝通、設定政策目標與配合地方發展就是地方政府各自發揮。

以我實際進行田野與資料蒐集的台北市與桃園市而言,正好就反映了兩種將社會住宅結合於都市政權運作的方式。台北市在既有相對飽和的建成環境上進一步提升居住品質、與結合諸如智慧化等新興產業,社會住宅扮演起推動都市再發展的效果;相較之下,桃園市則是大量倚賴徵收與重劃等手段取得低廉土地,社會住宅多蓋在潛在開發的區域如捷運綠線周邊,社會住宅更扮演起都市發展的推手。

個別都市的目標回過頭來影響了社會住宅的合作關係型態。台北市呈現出一種較為多邊的合作關係形式:除了都市原本就有較為充足的公有住宅推動和管理經驗,也有更為充裕的資源,使得政府局處、非政府組織、專家學者與建築師等產生相對綿密的網絡;此外,在議員要求下政府必須辦理公聽會等場合取得鄰里居民同意,使得在會議現場的鄰里居民與代表有機會與推動者的網絡交鋒,也讓協商的過程能夠顯現於公眾之間,甚至有著公開的逐字稿與彙整回應提供查閱。可以說,這是一種在既有環境下推行都市再發展,試圖平衡各方偏好的過程。

2017年11月22日於台北市健康公宅所舉辦的青年創新回饋實驗計畫說明會。研究者攝。

相較之下,桃園市則是採取個別諮詢的方式,呈現出許多個別的雙邊合作關係:主責的住宅發展處透過私下的拜訪、座談會等方式,逐一且分別地向建築師、里長、民間團體等諮詢;這些行動者之間難以出現相互的合作關係,里長、民間團體不清楚建築師設計的情況下,也很難提出務實的建議。這種合作關係是有意的結果,目的如座談會中政府單位的發言,就是直接指向減少潛在異議者的反對,讓政策的推動與都市發展的成果能夠更快達成。

不同都市體系的權力生成過程進一步影響了行動者的策略,以及制度創新的可能性。台北市相對多邊的形式,讓更多樣的行動得以出現,不只是反對者基於保障有產權者相對優勢的前提下進行保守的反制運動(counter movement),同樣有著組織動員的過程、公開化且維持一定秩序與可計算性,訴諸集體性的社區利益與戶數、社福、停車、綠地甚至周邊發展等諸多回饋,同時保持著動態的緊張關係,達到目的逐漸收手、或施壓不成反遭吞噬皆可見到;這也使得異議與推動者有機會提出更具理念性、修正既有制度潛在問題的策略與實驗方案,例如「分級租金」、「青年創新回饋計畫」等。

相較之下,桃園市則是更強化了政治頭人的角色,不同於台北市在組織動員的過程中有機會取代與產生新的頭人,桃園市的政治過程中還是以政治頭人為代表、按照著親疏遠近的關係進行意見的篩選與裁示,既維護政治權力的區隔也弱化了反對與異議者組織動員的基礎;最重要的就是確保推行過程依循非正式關係而穩定並快速達成,即便在這種模式下以創新的方式來解決既有制度問題相對較難

小結:從政策喊價回歸實質內容

第一波的社會住宅推動,無可避免地需要部份妥協於都市開發的邏輯,並且在合作關係的侷限下使得有產權者與其思維能夠發揮影響。這些影響包含諸多社會住宅回饋項目的直接影響,更在於規劃過程中以一般租屋市場為參照對象的間接影響,包括租金、租期的設定,高品質的建築設計仍需落實到充滿差異的入住者實際且多樣的居住需求,與相對單一的社福設施等。這些使得現階段直接興建的社會住宅,更符合有能力進入一般租屋市場(甚至更進一步以廣義的「年輕人」概括稱之)、或處遇較為單純的社會與經濟弱勢身份者。此外,各都市的不同政策推動目標更形塑了合作關係的差異,以及創新挑戰既有制度缺陷的能力。在務實推動的難關與政績的戶數喊價下能夠盡力達成目標確實不容易,然而如何催生出更全面的合作與促成制度創新來改變現有侷限,更貼合於居住的個別與集體需求,還是未來值得長期關注的目標。

社會住宅的實質內容還值得更多檢視。礙於研究時期所限,我只能就歷史與規劃過程為主進行資料蒐集,然而在入住者逐漸出現的當下,如果能有更多入住者的使用者經驗分享,相信會對於檢討社會住宅的進程與實質內容有更多幫助。有了這些實際經驗,社會住宅與政策對象在需求上的潛在落差以及改善方案才有機會浮現,並且在過程中產生更多元的中介者激起人們自我治理的能力,讓這些從日常生活中醞釀出的政治行動潛能得以發揮。

CC BY-NC-ND 2.0

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線上問答|曾稚驊:誰能住、如何住?台灣社會住宅的制度與居住經驗(feat. 鄭人瑋、楊喬安)

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