鄧正健

香港寫作人。著有個人文集《道旁兒》(2017)。

香港為什麼不(再)是三權分立

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楊潤雄說不論回歸前後,香港均沒有「三權分立」制度。「香港不是三權分立」這說法並不新鮮,建制中人近年一直在建立這套述,以消磨「香港是三權分立」這個一直以來幾乎是常識的觀念。我相信在此時勢,爭辯「是」或「不是」意義不大,反而應該先去釐清雙方的理據,然後再行判斷。


「香港不是三權分立」的最有力論據,是《基本法》沒寫。但對於楊潤雄的言論,網民紛紛分享兩任終審法院首席法官李國能和馬道立曾說過的話:李國能說,香港是普通法制度,是司法獨立,而司法獨立則是「權力分立」的核心概念。權力分立就是行政、立法和司法三權分立,互相制衡。馬道立則說:《基立法》訂明了立法、行司法機關三權分立的原則,並清楚界定了三者的角色。


簡單總結,兩位法官所說的,大抵是《基立法》的條文「體現」了「權力分立」(separation of powers)的精神,其中香港的「司法獨立」即可證明。單看這些引述,理據不算很強,卻很符合一般香港人對香港政制的理解。不過,若仔細分析香港政制和《基本法》內文,其實也不難得出「香港是三權分立」的結論,但需要作出附加說明。關於這部份,梁啟智和陳祖為曾有過相當詳細的分析。以下,我會簡單整理兩人的觀點:


1.    「權力分立」是指把公權力分散在不同機關,並互相制衡。三權分立是權力分立的一種,即行政權、立法權和司法權的分立,內孟德斯鳩提出,也是現代民主國家最常見的政制模式;

2.    我們要區分「政治原則」和「具體政治體制」的分別。「三權分立」是政治原則,但具體實行上卻可以有多種方式。簡單來說,三權分立的原則是要把執行政策和政府運作(行政)、通過法例和審批政府施政草案(立法)以及裁決行政和立法機關是否違法(司法)這三種公權力,分別內互不重疊的權力機關執行,從而達到權力制衡效果,以防止有個別國家領袖或政治機關權力過大,造成獨裁;

3.    在具體實行上,三個機關的成員不能互相兼任,其生產方式也需各自獨立。不同機關亦需有互相監察和制衡之權,如行政機關對法案有否決權,立法機關對行政官員有彈劾和罷免權,司法機關則對行政治立法機關有司法覆核權等;

4.    一般認為,美國的體制是現代民主國家中三權分立的典型。但這不代表一個體制跟美國不同就不是三權分立;

5.    香港政制有不少跟美國相似的地方,但這不是香港屬三權分立的主要證據。香港政制有三權分立的元素,可見於以下幾點:

a.    行政長官跟立法會的權力是分散,沒有從屬關係。兩者的產生辦法(即選舉)是各自獨立的。換言之,兩者的權力來源也是各自獨立的;

b.    行政和立法機關的成員不能互相兼任。例如立法會議員不能擔任政府官員。另雖然議員可任行政會議,但原則上行政會議只是諮詢組織,沒有實權;

c.    行政和立法機關有互相制衡之權,這是《基本法》訂明的。例如行政長官可拒絕簽署立法會通過的議案,立法會也可彈劾行政長官;

d.    《基本法》訂明香港享有獨立司法權。終審法院法官由獨立委員會推薦,在一般情況下,行政長官不可任免法官。

6.    可是,若以香港政制作為三權分立的例子,它卻有明顯的缺陷:

a.    行政機關的權力大於立法機關。立法會一般只有「通過」或「否決」政府施政議案。因此我們才有「行政主導」一說;

b.    香港不是獨立政體,在三權之上,還有一個中央政府的主權。因此也形成了中央權力隨時可介入三權分立的漏洞;

c.    選舉制度令行政和立法機關的政治立場都是親中央的,因此兩者互相監察制衡的功能就無從發揮。

7.    以上是我整理梁啟智和陳祖為的觀點。


好了,對於上述分析,我的看法是:香港現存政制大體上是按三權分立的原則而建立的,但具體操作上卻有很多問題。其中做得比較理想是司法獨立,是故兩位法官才以「司法獨立」一點來判定香港政制是三權分立。


不過對建制陣營而言,這些不完美、不理想的地方,就成了他們攻擊「香港是三權分立」這個說法的地方。簡單地說,他們反對香港是三權分立的理據有以下幾點:

1.    《基本法》沒有列明;

2.    香港從殖民地至今都是「行政主導」(劉兆佳、強世功的看法)。殖民地時期港督的權力是凌駕立法機關,回歸後行政長官作為由中央任命的代表,地位「超然於三權之上」(張曉明語);

3.    香港政制不像美國、反而比較像英國。但英國則「不是」三權分立的(葉劉淑儀的看法)


對於(1)和(3),上文的觀點大體上已駁斥了,不贅。但對於「行政主導」一點,不論是劉兆佳或強世功,其實都是借用「行政主導」這個學術界常用來描述港英殖民治理的術語,硬把香港說成是「不是三權分立」,以迴避香港政制是「不完善的三權分立」這一現實。即是說,「行政主導」應該是指行政(政府)權力過大,立法和司法機構無法對政府進行完全有效的監察和制約。但這一香港政制上的「流弊」,卻被說成是「特色」和「性質」。


當然,對於建制陣設的圖謀,早已昭然若揭。過去張曉明說行政長官「超然於三權之上」,其實已經說得很明白;到了強世功回應張曉明的言論時,則說得更露骨了:


「特首於三權至上,也是在基本法之下。我們要準確理解什麼是『凌駕於』:特首有許多行使的權力不屬於行政、司法和立法。他要向中央負責。基本法規定,行政長官要負責基本法的實施,這不僅僅是行政部門裏的實施,換句話說,立法、司法和行政在實施基本法的主體過程中,行政長官要向中央負責。 」


表面上好像說,行政長官受《基本法》約束,但強世功卻把其中關係演繹為:行政長官在「三權」之上,因為他代表中央行使《基本法》。他其實在偷換概念,將《基本法》理解為在「三權」之上、可以制約「三權」的更高權力。但實際上,《基本法》並不是「權力」,而是「三權」的依據,我們是根據「權力分立」的原則行使《基本法》,就是所謂的「三權分立」。


這種一層權力高於另一層權力的政治想像,自然是中共的典型政治思維。當他們用上「超然」、「凌駕」這些字眼時,已清楚說明他們是從心底裡不認同「權力分立」的現代民主原則,所有試圖否定香港是三權分立的言語,顯然都是在這前提下進行的:中央有凌駕香港一切政治權力的權力。過去他們不敢公開講,便用上劉兆佳、強世功這些文膽,在論述上架床疊屋;如今時勢不同,楊潤雄之流甚至連爭辯都懶得,一句「均沒有」就一錘定音,不容再討論。


習近平早說過「三權合作」,「三權分立」也成了內地描述香港政制時的「敏感詞」。說「香港不是三權分立」,不是過附和權力之言,不是理性討論。其實香港當然不是「三權分立」了,因為制度早被腐蝕;而楊潤雄掌管教育,也擔起了清洗記憶、改寫歷史的政治任務。而我寫這篇文字,僅僅是為了示範,香港的公民社會曾經怎樣用「理性討論」去抵抗「謊言」。這幾乎我們今天唯一的武器了。


參考資料:

1.    梁啟智:〈香港真的實行三權分立嗎?〉https://bit.ly/3gSosit

2.    陳祖為:〈香港政制是三權分立嗎?〉https://bit.ly/34NNTix

3.    陳祖為、劉兆佳、戴耀廷、強世功等:三權分立?行政主導? https://bit.ly/3gLsE3o


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