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看不見的城市:讀Matthew Hull《紙政府》

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如果你曾於公部門服務,或曾擔任過研究計畫的助理,想必也對繁雜的紙本行政事務深有所感。Matthew Hull聚焦於巴基斯坦的官僚系統,展示了其中密切的「紙本政治」。無論是政府企圖以紙本文件來穩定行政控制,或者是當地居民反過來透過紙本媒介施展自己的影響力;Hull要提醒我們從物質文化研究切入,能夠更清楚看見國家治理與日常社會之間的互動與糾纏。
Matthew Hull, 2012, Government of Paper: The Materiality of Bureaucracy in Urban Pakistan. University of California Press.

馬可波羅描述一座橋,一塊一塊石頭地仔細訴說。
「到底哪一塊才是支撐橋樑的石頭呢?」忽必烈大汗問道。
「這座橋不是由這塊或那塊石頭支撐的,」馬可波羅回答:「而是由它們所形成的橋拱支撐。」
忽必烈大汗靜默不語,沉思。然後他說:「為什麼你跟我說這些石頭呢?我所關心的只有橋拱。」
馬可波羅回答:「沒有石頭就沒有橋拱了。」
──卡爾維諾《看不見的城市》

在人類學者Hull筆下,伊斯蘭馬巴德 (Islamabad)同時也是一座由紙張構成的城市。如果你要理解政府的統治與當地人之間的關係,就必須穿梭在政府檔案、名片、請願書、備忘錄、城市計畫、報告、地圖、委託書、地契之中;然後你或許會訝異發現,這些紙本資料連繫著人群、事物、居所,幾乎述說了一切秘密。

當然,親愛的讀者,為了真正理解如今在談論的伊斯蘭馬巴德,它的歷史需要稍稍被提及。1947年印度與巴基斯坦分治後,巴基斯坦政府開始商討新的首都。按照原訂計畫,位於巴基斯坦南方的克拉嗤(Karachi)是最好的選擇。然而1958年陸軍元帥Muhammad Ayub Khan發動政變,自立為總統並開始軍事獨裁。隨著Ayub Khan的政令,原先的首都建設計劃被廢止,新的選址委員會成立,伊斯蘭馬巴德最終被定為了巴基斯坦的首都。

從建設的最一開始,伊斯蘭馬巴德這座城市就被賦予了重大的使命:作為國家的中樞,它必須確保整個政府的行政穩定運行。為此,整座城市在空間規劃上有著縝密的安排,依照不同階級與不同性質分區,並且預留適當的空地,以保證即便未來人口增加也無損整個城市的網格佈置。這座城市的最終目標,是讓政府部門與受管理的居民分隔,避免行政組織受到日常生活的干擾。

英國殖民統治的書寫傳統也同時在伊斯蘭馬巴德找到了棲所。英屬東印度公司時期,英國長官們為了防止印度本土的職員暗通款曲、經營自己的生意,特別建立起縝密的文件系統,要求一切公事記錄在案。白紙黑字的命令、檔案與記錄成為了阻隔公務與私事、集團與個人的藩籬。這套書寫傳統與文件持續延長它的生命,歷經英國殖民到巴基斯坦獨立,成為了城市伊斯蘭馬巴的另一塊基石。

左圖:南亞地圖,從地圖上可看見巴基斯坦首都位置的變遷。右圖:伊斯蘭馬巴德建設計劃中的一個社區規劃圖。(圖片取自原書,箭頭示意為我所加。)

將行政與俗世區隔的企圖,以及強調書寫記錄的歷史,形塑了伊斯蘭馬巴德首都發展局滿是檔案堆疊在職員桌面、辦公室鐵櫃與儲藏室的模樣。在現行的巴基斯坦政府機關裡,一樁事件(申請或救濟)要成立,就必須透過行政人員將事件建置成紙本的檔案,才能夠開啟後續的處理流程。在過程中,所有新增補的文件與資訊也需要全部歸入檔案中才能夠算數。因此,一份檔案可能日漸增厚,夾雜了各式不同的文件,包括:最初請求興建清真寺的請願書、一份地契證明、從警察局調閱而來的調查報告、銀行的證明、有力人士的背書、部門主管的眉批、職員的審核章……。在這樣的制度下,這些檔案於是成為了社會關係的濃縮,伊斯蘭馬巴德居民與行政官僚日常的具現──所有的互動(申請、調查、審核、認定、批准或駁回;也包括)都與這樣的紙本檔案緊緊糾纏。

然而國家強烈區分公私領域、明確責任歸屬的計畫並不成功。自從1958年巴基斯坦開始專制統治後,公部門的職員們擔心自己在計畫案上的任何決策都可能成為某種政治表態,進而引來殺機,因此開始發展出一套分散責任的行政程序。送審的檔案在進入到相關部門後,會層層傳閱,從位階最高的負責人一路遞送到職等最低的小職員;小職員調閱、附上相關資料並統整內容,有時還需要寫上幾句建議方向後,簽名,再反方向回傳,層層送回最高負責人手裡。在繁複冗長的流程中,部門幾乎所有的職員都在同一份檔案上寫過註記並且簽名,責任歸屬人於是無從找起。

除此之外,檔案的流通本身也可以是一種干擾和連結。因為行政機關任何事件的審定與執行都綁定檔案,因此只要檔案遲遲未到,事件就難以處理與解決。一位資深的政府職員,可以透過刻意退件、轉發其他單位、要求部會討論等手段,刻意延緩檔案的遞送。如此,在檔案缺席的狀況下,懲罰的判決難以下達,或者開發案遲遲無法動工。同樣地,一位年輕的職員在面對到權貴的壓力時,反過來迅速地將事件檔案送進傳遞的流程裡,藉此逃脫有力人士的威脅。這位職員的說法也很簡單,「這個檔案我已經送出,如今你必須找上層的負責人談了。」

左圖:一份1961年的政府檔案。右圖:檔案上各位職員的註記與簽名。(圖片來自原書。)

然而請你了解,我說了這麼多,也不過是轉述《紙政府》中有關紙本之城的一角而已。在書裡,Hull盡力描述這座城市的每個面相,每個細節。例如在名片(parchis)的故事裡,一張高級官員的名片──如果那張名片背面還有親筆簽字,威力更加強大──可以幫助民眾見到部門的主管,順利遞交自己的請願書。印刷廠工人在印製大人物的名片時會悄悄多印幾張,精心保存,以待哪天派上用場。而在徵收土地名單的故事中,面臨拆遷的居民則透過湮滅或持有涉及自己土地的徵收名單,來抵抗政府的迫遷或謀取更多利益。在這些故事裡,紙本文件於是反覆提醒著我們,在潮熱的環境、堅實的建築之上,緊緊貼合著伊斯蘭馬巴德的那個看不見的世界。


Matthew Hull 現任密西根大學(University of Michigan)人類學副教授。他在芝加哥大學(University of Chicago)取得人類學博士,受業於語言人類學大師Michael Silverstein、Arjun Appadurai和Bernard Cohn等學者。Hull長期關注於南亞地區,研究領域包括語言人類學、官僚體系、城市規劃以及科技與社會(STS)研究。《紙政府》一書獲得了2019年的J.I Staley Prize。


關鍵字:都市民族誌、基礎建設、官僚體系、STS研究、南亞

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