蘇查哈爾燦

專欄寫手、自由記者 關注公民社會 | 政制改革 | 社運思考 文章見諸《立場新聞》《眾新聞》《獨立媒體》《關鍵評論》等

駁人大法工委和港澳辦:憲制責任應求於己,莫諉過於人

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政府於10月初強推《禁蒙面法》,意圖平息街頭衝突,緩和民意,被24為泛民議員連同社民連梁國雄提請司法覆核,高等法院在11月18日頒下判詞,裁定現有《禁蒙面法》違憲。法庭判決中,有以下幾個重點:

1、《緊急情況規例條例》 (下稱《緊急法》)賦予行政長官會同行政會議在緊急情況或危害公安的情況下,引用《緊急法》訂立《蒙禁面法》,而所謂「危害公安」的定義非常廣泛,行會並沒有解釋他們將香港現況定義為「危害公安」的理據,而在行會的保密制下,外間亦無從對有關議題作出質詢。法官認為一旦引用《緊急法》,即是將行政長官會同行政會議變成香港另一個立法機關,將立法權力由立法會轉移至行政機關,使行政長官及行會可繞過立法會訂定附屬法例。立法過程卻不受合法程序所監管,使立法會形同虛設。

2、法官認為在「危害公安」的情況下,讓立法會以外的任何機關享有一般立法權力,是違反憲制框架的做法,《緊急法》的涵蓋範圍過廣又不清晰,因此法官認為在「危害公安」情況下引用《緊急法》,有違《基本法》多項條文,包括《基本法》所保障的三權分立,以及《基本法》中對行政長官、行政會議及立法會等的權力劃分。

3、法官分析《禁蒙面法》的合比例性時指出,在《禁蒙面法》3 (1) b、c、d條所涵蓋的其他合法和平活動中,包括未經批准的集結,當中並沒有牽涉暴力行為,而禁止參與者蒙面,就會直接侵犯他們的私隱權及言論自由。法官又批評《禁蒙面法》4 (1)條所提供的免責辨護範圍亦未有清晰定義,因此除了在非法集結中外,在其他活動禁止蒙面的條文均不符合合理比例。

4、至於《禁蒙面法》中有關警方有權要求任何人在公眾地方除去蒙面物品的條文,法官就指出《基本法》28條訂明香港居民的人身自由不受侵犯,因此警員在要求市民除去蒙面物品時是否受到任何限制,就成為法庭判斷有關條文是否合比例的重要因素。但現有條文卻賦予警員權力,不論是否在公眾集會中、是否有違法行為風險、該市民在什麼地方出現等,都可以隨時隨地截停任何一個配戴蒙面物品的人,法官認為這種權力超越了執法、調查及檢控暴力示威者的合理必需性,亦即不符合理比例。

全國人大常委會法律工作委員會(簡稱全國人大法工委)和港澳辦隨即對高等法院開炮,稱「香港特別行政區法律是否符合香港基本法,只能由全國人大常委會作出判斷和決定,任何其他機構都無權作出判斷和決定。」「高等法院原訟庭有關判決的內容,嚴重削弱行政長官和政府依法應有的管治權,不符合香港基本法和全國人大常委會有關決定的規定。」「高等法院的裁決公然挑戰全國人大常委會的權威和法律賦予行政長官的管治權力,將產生嚴重負面社會政治影響。」

高院並未對《緊急法》是否違憲作出裁決,而對政府引用《緊急法》訂立《禁蒙面法》作出了有理有據的分析,意在說明行政與立法的關係應該保持高度獨立,立法權力不得因未闡明的「危害公安」情況而讓渡給政府,如是政府再用《緊急法》訂立其他附屬法例時不受監管便會更加肆無忌憚。處理《禁蒙面法》而不就《緊急法》是否違憲作出裁決,政府依然可以運用《緊急法》去納一些規例。高院的裁決,是給政府貿然在反對聲浪高漲時作出錯誤的決策一個清晰的信號,三權各司其職,立法權力在立法會,立法過程需充分諮詢,充分討論,並由嚴謹的程序訂立,行政機關不得逾矩。

《逃犯條例》風波便是因此而起——修訂《逃犯條例》的最大爭議之一就是省去立法會對逃犯移交的審議,由行政長官一人決定。而立法初始,在政府未做好充分社會諮詢下自把自為,強推立法會,保皇黨連同政府急於立法,一再省略立法程序,甚至連最重要的法案委員會也直接跳過,無視百萬民意的情況下仍執意交由大會表決,最終釀成一場覆水難收的逆權風暴。時隔四個月,林鄭政府仍然未吸取如此清楚的教訓,在警民衝突持續、社會怒氣絲毫未減的情況下禁止市民蒙面。試問,當街頭示威者連十年八年的暴動罪都無所畏懼,前線勇武者為公義甚至可以以死相搏,又豈會在意蒙面所增加的一年監禁?民不畏死,奈何以死懼之。

高等法院的裁決,正正是在維持《基本法》對香港政制的權力劃分。既未干預《緊急法》賦予政府在特殊情況下訂立法例的權力,又強調緊急法例尚可「備而不用」(林鄭在記者會表示對於緊急法「無理由將這些法例『備而不用』」),政府亦不可有權用盡。雖然動用《緊急法》社會爭議巨大,連20世紀初的邱吉爾都質疑過此舉會讓港督權力過大,必須在絕對緊急的情況下才能使用(「I note that the powers conferred on the Governor in Council under this ordinance are very wide, and of course they will only be exercised in a grave emergency」)。中央政府連同林鄭月娥一方面向社會表態暴力可控,無需出動解放軍,一方面又要動用極易讓社會走向不可控境地的緊急法例,確是在把自己推向萬劫不復的深淵,一錯再錯。

而即使禁止市民蒙面,可以看到前線警員既不尊重《反蒙面法》對記者的豁免,強扯記者面罩,對普通市民甚至途人也一再扯甩口罩,以非法集會和違反反蒙面法控告來威脅。《反蒙面法》不止適用於有暴力的非法集會,在警權過大且不可控的情況下,連在街上戴口罩的自由都失去,遑論那些和平合法的集會。

《緊急法》的本質,就是打開政府濫權的缺口,行政機關可以引用《緊急法》的各項條文鉗製人權,政府不用宣佈社會實則已處於緊急狀態。無端訂立蒙面法,讓整個社會再燃怒火,連教育局都發出指示學生不得戴口罩,各區開花,衝突一再升級。而高等法院裁定《反蒙面法》違憲一舉,正是在平衡惡法所帶來的社會失衡。蒙面當然會加強任何人犯法的意欲,但禁止蒙面也是在侵犯一般市民的私隱權及言論自由,如果立法程序完全破壞既有的憲制體系,放大任何一方的權力,法律不得不提。

《基本法》第19條寫定,香港特別行政區享有獨立的司法權和終審權。
《基本法》第11條寫定,香港特別行政區立法機關制定的任何法律,均不得同本法相抵觸。
《基本法》第85條寫定,香港法院應獨立進行審判,不受任何干涉,司法人員履行審判職責的行為不受法律追究。
《基本法》第160條亦規定,如任何法律條文與《基本法》抵觸,可依照《基本法》規定的程序修改或停止生效。

在實行普通法的香港,亦有「高等法院司法覆核程序」,針對的是政府行政部門的決定或行為合法與否(是否超越法律賦予的權力、有否履行法律賦予的責任、有否善用法律賦予的酌情權、有否違反法律原則等等),而非正確與否。[1] 基於法庭長久司法覆核的慣例及判例,法庭對本港立法自然有權進行違憲審查。

反觀《中華人民共和國憲法》,第67條寫定:「全國人民代表大會常務委員會行使下列職權:解釋憲法,監督憲法的實施。」然而在實際的判案中,憲法本身並不能被法院直接引用。2016年6月28日,最高人民法院更明確規定:「裁判文書不得引用憲法。」2003年震驚全國的孫志剛事件,多位法學學者向全國人大常委會呼籲審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,但國務院立即廢止該辦法,杜絕了違憲審查的發生。2018年3月十三屆全國人大一次會議通過《憲法修正案》,將全國人大「法律委員會」修改為「憲法和法律委員會」,明確其有负责推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督的职责,然而翻看全國人大憲法和法律委員會的網頁,無一例無一文提到「憲法審查」或違憲事件,甚至連「委員會職責」、「歷史」、「研究與報告」等欄目都不能打開。

在中國並未建立憲法審查制度事實下,政府部門及行政人員濫用行政權力嚴重,侵犯公民權利的事件時有發生,違憲行為沒有追究,亦沒有司憲機構審理違憲案件,行政權力獨大。強調人大常委會擁有對香港司法的唯一解釋,是在破壞香港長久以來的司法覆核慣例,直接影響司法獨立。人大常委會未釋法,利用官方機構對香港法院進行恫嚇,目的昭然,便是讓法官放棄原有的法律原則,把內地「人治」的一套搬來香港,判決不可削弱行政長官的管治權,是讓行政凌駕於法院,試問若行政長官做錯事,憑何監督和糾正?口口聲聲尊重法治的人,卻在做對法治最大破壞的事,滑天下之大稽。

香港的悲慘,始於持久穩定的文明易手野蠻的外來政權,四任特首把香港獨特的高度自治拱手相讓,如今法治瀕臨陷落,高等法院所判,是再一次矯正港府的失策:司法機關不能變成黨國機器,行政機關更不可獨大獨裁。中共要做的,應該是落實內地憲制的實施,有效制約行政專權,而不是靠謊言和暴力欺壓人民,將惡政延伸至文明的一隅之地。法治是香港重要的核心價值和最後防線,不可不守,中共不自省而省人,是諉過於人、破壞兩制的力證。


[1] 陳弘毅等:《香港法概論》(香港三聯書店,1999),頁136。


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