中国的全球投资：既非美国亦非“一带一路”

来源：Scissors, Derek, China's Global Investment: Neither US nor Belt and Road, American Enterprise Institute, Jul. 7th 2018

作者Derek Scissors，为美国企业研究院 (AEI) 的常驻学者，中国全球投资追踪工具 (CGIT) 的制作人。

本文系作者2018年7月7日在美国国会众议院外事委员会召开的“中国掠夺性贸易与投资策略”听证会上发表的证言，该听证会由众议院外事委员会下属“恐怖主义、核不扩散与贸易”子委员会主持。

摘要

与短短一年前相比，中国的在美投资活动已大为减少。在“一带一路”上，中国从未有过巨额投资。不过中国的全球投资支出仍表现稳健，在多国境内进行了有效的多元化配置，私企的参与亦呈现复苏态势。

“一带一路”沿线的建设工程数目可观，但因其需要花费中国的外汇储备，未来很难再有大幅扩张。“一带一路”建设项目的增加，缘于沿线涉及的国家越来越多，而非中国对此的态度变得更加积极。

美国即将通过新的立法更改其投资审查框架。这确是向前迈出的一步，但问题尚存。新框架内容繁复，而外国投资繁荣仰赖的是相关法规的确定性。国会必须确保对美国外国投资委员会 (CFIUS) 的资源妥善分配，否则改革的意义将荡然无存。

美国媒体关注的是即将实施的中国在美投资限制；外国媒体则强调“一带一路”倡议给当地经济社会带来的变革。然而实际数据显示，中国自2017年年初起就再未于美国境内投入巨资，在“一带一路” (BRI) 上更是从未有过巨额投资。

2018年中国的对外投资由几笔大额交易驱动，其中有德国交通领域的一笔90亿美元大单（译者注：即吉利汽车入主戴姆勒），以及其他一系列医疗保健领域的收购案。今年以来中国的五大投资目的地分散在五片不同的大陆上；中国海外投资习惯上的多元化远超很多人的想象。

美国企业研究院的中国全球投资追踪工具 (CGIT) 是目前对于中国对外投资与建设项目唯一完整的公开记录。比起简单地罗列总额或标记在地图上，CGIT将全部3000笔交易全部登记录入到一份公开数据集当中。据CGIT估算，2018年上半年，中国对外投资的数量较去年同期下降了15%。从交易数量和支出总额来看，2018年上半年与2015年上半年有着惊人的相似；其后中国资本外流大幅暴增，北京方面实施了严格的管制措施。

最近的数据当中有可喜的信号。今年上半年交通、能源和金属领域的投资确实占据主导，但在北京方面的着重管控下，娱乐和房地产行业的投资并未完全消失。最大的好消息，就是中国私有企业的支出今年终于出现复苏。虽然在原始数字上有所下降，私企在对外投资总额中的占比业已回升至2016年的水平。若下半年延续2015年的趋势，今年全年中国对外投资总额将达到1150-1130亿美元；到2024年末，中国在全球范围内的投资总额将累计增加1万亿美元。

中华人民共和国 (PRC) 的对外投资，往往会与包括铁路线、发电厂和其他设施在内的建设项目相混淆。与投资不同，建设项目本身并不牵涉产权。自2005年以来，价值超过1亿美元的建设合同在数量上已经超过投资交易，不过建设项目的平均值还是要低一些。2018年上半年，中国在逾40个国家境内均启动了至少一个大型建设工程合同，主要涉及能源与交通领域。

中国工程与建设才是“一带一路”的核心。以最新的76个成员国版本为最大样本范围，自2013年秋正式提出以来，“一带一路”目前已囊括超过60%的中国海外建设项目（2017-18年间项目数量稳步增长）；照此计算，在不到五年的时间当中，“一带一路”建设项目总价值已经超过2500亿美元。作为对比，同时期中国对“一带一路”沿线国家的投资仅占对外投资总额的不到25%，总价值略高于1500亿美元。

对于北京方面而言，“一带一路”投资上的疲软尤其令人担忧，因为中国企业的首选目的地正关上大门。2016年中国在美投资额曾超过500亿美元，2017年即遭“腰斩”，到2018年上半年仅余45亿美元。自2016年中国资本外流暴增以来，国会一直在寻求立法收紧对中国投资的监管，但现在看来可供监管的对象正越来越少。中国企业存在于共产党的庇护之下，必须给以相应的待遇。美国的目标应当是在贯彻上述原则的同时，提供清晰、稳定的政策导引，在不牵涉国家安全的领域欢迎投资。

CGIT vs. 中国商务部

CGIT当中收集了所有价值超过1亿美元的成文投资与建设交易，自2005年启动以来每6个月更新一次。目前已收集1400项投资交易，总价值达1.9万亿美元；建设项目数据集已录入1500个项目，价值7800亿美元，收集工作仍在进行当中。CGIT还列出了逾250条“遇挫”交易，价值3500亿美元，均是在达成商业意向之后遇阻或终止的投资或建设项目。

CGIT不包含贷款或债券购买行为。它衡量的是资本支出总额，并剔除贬值和撤资的情况。2017年之前撤资几乎可以忽略不计，但随着私有企业面临的财务和政治压力加剧，撤资的案例在短时间内猛增。话虽如此，撤资总金额仍远不及1000亿美元，随着压力消弭到2019年料将回归稳定。

最后，CGIT依靠的是企业层面的数据来源。企业常常会在实际交易结束之后再进行公开披露，其间间隔不一，所以孤立分析特定某一年结果往往会导致结论的扭曲。

中国商务部会公布对外投资的官方数据。目前而言“股权和其他”投资这一项会公布一组基础序列，与CGIT更新方式类似，但其接受的统计调整方法中国商务部并未做进一步说明。

不幸的是，中国商务部同时还采用了其他好几种统计方法。他们会用再投资盈利对基础序列进行调整，但结果并不用新的序列进行呈现，而是通过“美元计”的方式按月公布。除此之外另设有一组“金融投资”序列，但一般不会对外公布，很难对数据进行核对。这么些个标准不一的数据说明，当商务部向全国人民代表大会呈报2017年中国对外投资1246亿美元的时候，根本没办法判断商务部所使用的到底是哪一组数据。

CGIT先期统计的数据和随后公布的中国商务部数据之间，曾经有近十年的耦合，但2013年两者第一次出现了分歧，CGIT的数据表现稳健，而中国商务部的每一批次数据都在不断上涨。某一年的数据出现分歧本身并不起眼，但2013这一年确实与国家领导人提出“一带一路”的时间点形成了巧合。中国商务部2014年的数据，又进一步以前一年的数据作为统计基础。2015-16年，中国面临严重的资本外流压力，并最终实施了更加严格的管制措施。因此北京方面必须以更低的2017年对外投资数据，宣告资本管制措施的成功。

2017年私人部门的对外投资支出确实出现了下降，但中国商务部借口“融资渠道来源于境外”，直接将中国化工收购瑞士农业科技企业先正达430亿美元交易中的大部分金额排除在了统计之外。往坏的角度去想，这就是彻头彻尾的欺诈；往好的角度去看，这说明牵涉到的资金作为投资用途汇出中国时，要么渠道和用途不透明，要么就是没有任何记录——而当这笔钱在海外被花掉时，也确实没有被记录。中国历史上最大规模的收购案，就这样从账目上消失了。如果2013年还不能说明出于政治目的的统计数据篡改，那2017年就是“实锤”了。

中国商务部指出，先正达收购案中仅有不到30亿美元被纳入统计。减去这一数字，再剔除再投资盈利与不透明的金融投资数据（据估算2013-17年间分别为870亿美元和790亿美元），如此得出的对外投资支出结果依然存疑。在Table 1当中中国商务部的一列呈现了可复现的数据，即剔除2013-17年间的再投资数据再加入先正达收购案的交易总额。最终的对外投资总额很可能是低估的，可能比实际情况要低几百亿美元。

不论看的是哪一组数据，在至少一个重要方面，2017年的中国对外投资要明显弱于2016年：大额交易的数量出现大幅下降。这一下降趋势在2018年上半年得到遏制。中国商务部在2017年人工制造出了一个低的基数，所以今年的官方对外投资额呈现出快速上升的态势。而CGIT的数据虽然显示对外投资额的下滑，但这也可能只是出于企业披露的时滞问题。两边的数据都显示，2018年中国对外投资的状态与2015年类似。

跳出按年度计算的数据序列，CGIT起码在两个方面要优于中国商务部的数据。第一，每一笔交易都被清晰披露；第二，国家政策要求中国商务部将香港视为“境外关税港口” ("external customs port")。中国对外支出中有逾半数要经过香港，但经过香港流向最终目的地的资金，中国商务部是不会做进一步追踪的。因此中国的双边支出数据，譬如说对巴西的投资，很可能被远远低估了。CGIT会追踪这些钱直到真正的目的地，提供更加准确的双边数据。

中国的全球足迹

从CGIT更好的双边数据可以看出，中国跨境投资的主要目的地，并非“一带一路”沿线国家或香港。十大中国对外投资目的地当中，仅有两个是“一带一路”成员国，而就连这两国也未能位列前七 (见Map 1)。虽然按累计投资总额计算，美国遥遥领先，但在调整人口和经济体规模因素之后，中国在美投资数据其实并不像看起来那般可观，而且趋势是进一步的快速衰退。

2018年年初至今，德国在数据上领先，但靠的是单笔大额交易。同样事情在其他地方也在发生——大额交易的有无直接决定了中国在该国投资的结果。当然，这在很短的时际统计当中非常常见，半年数据也不应该被过分严肃地看待。有一个国家的结果尤其引人关注：俄罗斯今年丢掉了一笔来自中国的大单（译者注：即流产的华信91亿美元收购俄油股权交易），而至今都未收到同等规模的中国投资。

另外一个有意思的现象是，中国商务部数据显示“一带一路”投资整体呈现疲软态势。长期跟踪“一带一路”投资非常困难，因为参与进来的成员国数量持续上升。若英国这样的国家加入倡议，“一带一路”投资总额也会立即出现跳涨。但根据今年5月中国商务部公布的最新数据，“一带一路”投资在总额当中的占比不到15%，因增速不及其他地区还将进一步萎缩。CGIT在“一带一路”投资上呈现的数据更高，可能是因为中国商务部仍在使用最初的成员国清单。

投资必然会牵涉到产权。中国在一国境内拥有的产权也许屈指可数，却会签署价值数十亿美元的水坝、住房安置和其他建设合同。举例来说，中国在安哥拉境内的投资交易，要远少于其在当地开展的建设项目。即便登记在册的建设合同价值已达到7800亿美元，CGIT还远未触及中国海外建设项目的全貌。中国早年开展的建设项目鲜有报道，而新项目又像挤牙膏一样踪迹难寻。建设活动往往集中在经济落后的国家，在这些地方获得的相关信息也很难满足CGIT的统计需要。

观察十大中国海外建设目的地，会发现他们在总额当中占比很低，只有35%，而相比之下投资前十在总额中占比高达60% (见Map 2)。这是因为建设项目所在的经济体体量都很小；在建设前十当中就没有发达国家。前十中有八个国家是“一带一路”成员国。虽然总额上存在差异，但中国商务部的数据也确认了CGIT的结论，即“一带一路”在建设项目总额当中的占比，远比在投资交易总额中来得大。“一带一路”的观察家们应当将注意力集中在建设工程项目上。

因为建设合同的金额披露比投资交易更加缓慢，2018年目前已确认的数据之外，可能还有至多200亿美元的合同尚待确认。在过去18个月中，阿根廷、澳大利亚（主要通过中资控股的John Holland公司）、阿联酋、埃及以及俄罗斯境内的中国建设工程活动最为活跃。

中国对外投资和海外建设两者在交易数量上有着重要不同：私有企业在对外投资当中的角色愈发明显，而像中国建材集团这样的国有企业 (SOEs) 则在海外建设中占据着绝对地位。这些国有企业在国内外的苛刻环境下都有出色的项目记录，背后则有国有银行特许融资的鼎立支持。考虑到国家在这当中能够扮演的角色，大部分中国海外建设项目都是亏钱买卖这一点并不奇怪；这些项目往往在发起时就是不计成本的。

投资注入的一美元，和建设工程项目收获的一美元，在效益和影响上自然不可同日而语。即便如此，把投资和建设放在一起比较仍然能够帮助我们理解中国海外活动的总体格局 (见Map 3)。通过两者中的任意一个渠道，中国企业真正拥有了全球足迹，在令多数跨国企业望而却步的国家中亦然。中国不仅仅做到了国际化；它还成功地进行了多元化配置。在有人居住的六大洲中，中国在每一个洲完成的投资与建设价值均已超过1000亿美元；除了澳洲和南美之外，这一数字甚至已超过2000亿美元。

中国的优先事项和问题困扰

虽然部分中国投资和建设项目的目的是获得外交上的影响力，但大部分其实与其东道国没有关联，而是针对中国有需求或有专攻的某个特定行业领域 (见Table 2)。这样一来，能源领域在投资和建设（以发电为形式）当中占据的双料统治地位也就不奇怪了。自2005年以来，光油气投资单项就比所有金属投资的总和还要多。房地产领域的对外投资刚刚突破1000亿美元。科技领域的投资话题性最强，但相比之下投资金额才刚及房地产的一半。2018年年初以来，交通与金属投资表现超出其历史趋势，而金融与农业投资表现则相对偏弱。

在建设方面，能源电力与交通领域平分秋色。能源建设合同当中，煤炭与水利发电站最多，分别占比四分之一。虽然中国在海外的港口建设吸引了很多注意，但铁路和公路在交通建设项目中遥遥领先。房地产建设项目主要是东道国政府要求下的大规模低收入保障房和特种房屋，在过去18个月当中房地产建设活动愈发活跃。

这些数字非常惊人，但未来的增长曲线是不确定的。从投资的乐观角度去看，2015年末开始严重的资本外流已成往事。正式出台的管制措施以及对违规企业CEO的刑拘，已经在2017年下半年令外汇流失形势稳定下来，并保持至今。然而，持续上涨的外汇储备更是明日黄花，北京方面必须时刻警惕2015-16年态势的卷土重来。未来几年中的年投资额很可能将圈定在1750亿美元的范围内，如果美中关系持续恶化这一数字还将进一步萎缩。

未来中国对美乃至对全球投资总额的决定性因素，将是私有企业的开支水平。有中央政府背书的国有企业，自然会在东道国允许的范围内持续进行大额并购。问题是在发达国家当中，对于中国国有企业收购行为的敌意正愈演愈烈，毕竟他们的跨国企业不能通过同样的方式并购这些国有企业。国有企业的大额投资行为现在必须隔开一段时间才能实施，以避免东道国政治上的强烈反弹。

私有企业，尤其是那些并不依赖国有银行融资的私有企业，往往可以以更小的阻力收购资产。因此，在2017年经历断崖式下跌之后，2018年私有企业在中国对外投资中占比反弹是喜人的信号，虽然目前只有初步的迹象 (见Table 3)。私有企业并不能决定中国对外投资的取向；只有北京方面有这样的权力。不过在对外投资额变化上，一年两三百亿的影响力私企还是有的。

另一项积极变化更加出人意料，但同时也更难延续下去：2018年绿地投资支出在中国对外投资总额当中的占比回升至2015年的水平；2016-17年间绿地投资额与并购交易额相比，几乎可以忽略不计（译者注：greenfield investment，指跨国公司等投资主体在东道国境内，依照东道国法律设置的部分或全部资产所有权归外国投资者所有的企业）。绿地投资也有助于提高东道国对投资交易的认可度。收购案很可能造成东道国在丧失经济竞争力、关键科技和潜在的岗位流失上的担忧。绿地投资若能持续下去，可以有效避免这些问题。

2015-17年间，建设活动平均每年创造高达1000亿美元的产值（评估2018年的数字还为时尚早）。不过长期来看，中国的海外建设活动料将趋于稳定而非增长。随着劳动力人口规模的不断萎缩和老龄化，中国不再需要为了解决就业去参与海外项目。进一步说，因为国有企业在建设工程上占据统治地位，大部分项目都无法盈利，满足融资需求就要花费大量的外汇储备，这与北京方面目前保外储的方针背道而驰。

“一带一路”对海外投资的影响有限。“一带一路”建设工程虽然表面上还在增长，但这可能纯粹是因为沿途新加入倡议的成员国增多，不足以抬升整体水平。很大程度上来讲，“一带一路”只是对中国企业多年来持续进行的海外建设工程项目的“品牌塑造”，但这一倡议由本届国家领导人提出，因此政治上也与他捆在了一起。这样一来，“一带一路”的项目失利以及隐瞒不报也是重压之下的迫不得已，但跨越曾经封闭国境、征用有争议性的土地建设公路和高铁时，失败是无法避免的。

当商业意向受到非商业因素的不良影响时，可被归类为“遇挫”交易。一般而言中国建设工程企业每年都会承担60-70亿美元的相关损失，譬如在孟加拉国的数个公路合同。由于海外投资往往牵涉到无限产权，即便当地合作方也希望交易顺利进行，其遭遇的非商业障碍还是要多得多，每年蒙受的相关损失在250亿美元上下。

北京方面曾多次毫无缘由地取缔中国企业的海外交易，要么直接进行干预，要么就是在参与交易的中国企业身上找茬。国内和国际上的安全考量令一些跨国生意难以为继。项目方多年的运营亏损和估值下降也被计入这一类交易当中。

但真正的核心问题，还是在于东道国政府对来自中国的投资实施限制或完全禁止。中国没办法通过最基本的互惠检验；它想让国有企业入股并控制外国巨头，可是反过来却绝对禁止外国资本染指自己的企业。这种失衡在战略性行业尤其明显，譬如已经家喻户晓的“中国制造2025”。而且目前这一批次的产业政策远非第一次提出。北京喜欢自由竞争，只要别发生在自己地盘上就行。

东道国政府的第二项担忧，在过去18个月当中也变得愈发重要：大范围的中国经济存在，会在当地引发不必要的社会和政治活动。发展中国家长期以来对于中国企业的压倒性存在心存芥蒂；这一问题最近又进一步恶化，澳大利亚和马来西亚均指控中国实施贿赂并过度干预当地局势。部分欧盟成员国、特别是东欧国家担忧北京方面正在特定议题上购买当地选票。与互惠原则的缺失一样，对非正当影响的担忧进一步加剧了东道国的广泛敌意，就连和中国鲜有往来的观望国家也提高了警惕。

中国对外投资目的地当中名列前两名的国家——美国和澳大利亚——自然也是遇挫交易数量最多的（见表4）。美国实质上已经完全禁止了中国对科技公司的投资；澳大利亚在拒绝中国的交易上则更加谨慎。伊朗和德国名列表中主要是因为历史遗留问题。2018年遇挫交易中最大的一件，当属私有能源企业中国华信能源的崩溃，出事前它已无法完成捷克和罗马尼亚境内的小规模交易，却依然试图在俄罗斯发起一笔巨额交易。投资交易往往需要很长的时间才能见分晓，所以以后披露的2017-18年间遇挫交易只会多不会少。

美国必须在政策上更加清晰

自2011年起，CGIT就积极加入到了呼吁美国外国投资委员会 (CFIUS) 改革的行列中。就在上个月，相关改革法案分别通过了国会参众两院，接下来就只剩和解程序 (译者注：reconciliation，美国国会议事立法的正式程序之一，主要针对牵涉支出、财税以及联邦债务上限的预算性法案，需要参众两院召开联合会议并通过简单多数表决，议程细则上也与常规会议稍有不同)，乃至特朗普总统的签字了。问题就这样解决了吗？只是部分解决了而已。

目前美国境内的中国投资已经非常稀少，但随着北京方面推出财政刺激措施，对外投资狂潮很可能卷土重来。从这角度来看，在法律和技术上拥有更强能力的CFIUS完全是必要的。一个争论的重点是，未经改革的CFIUS过去是否没能有效地保护美国的尖端技术。CGIT的数据并未发现中国成功收购尖端技术的确切证据。这一点也反映在了国会法案中关于“难以追踪的交易”段落，譬如对新兴科技的小规模收购，或是中方有意通过壳公司混淆资金来源的交易。

法案文本亦将CFIUS的审查权力扩张到了新的领域；关于网络盗窃、个人数据以及法治精神等议题的内容非常重要。通过网络和其他途径的中国知识产权盗窃，令美方蒙受每年数以百亿美元的经济损失。实际上，通过知识产权盗窃丧失尖端技术的问题，远比通过审查不完善的并购交易进行技术转移来得更加严重。2018年7月惩罚性关税正式生效，但这些处罚范围涵盖整个行业，对于阻止个别企业继续实施盗窃不构成强烈的动机。

有数家中国企业对于拥有美国公民个人数据的实体表示过兴趣。这在中国对医保行业的投资当中可见一斑。而危险则在于，党决定它想要将企业获得的数据占为己有。法治精神的缺失意味着，过去合规合法的中国并购交易，很可能马上转变为美国的安全隐患。2017年，CFIUS就是出于这种考量叫停了速汇金的收购交易，不过最近它通过了对中国泛海控股集团收购保险商Genworth的审查。

CFIUS乃至整个美国政策仍面临着一系列挑战。对知识产权盗窃的打击应当在CFIUS的范畴外另作安排。对于个人数据，美国应当树立清晰并且稳定的标准，这样企业就不用去猜测自己究竟会落在速汇金/Genworth中的哪一边。CFIUS改革法案内容很长，执行起来也将非常繁复。但所有的行动都必须迅速进行，以将安全风向最小化。针对中国的额外安全干预措施，不应当建立在牺牲伙伴国家兢兢业业为美国创造价值的数千家企业的基础上。因此CFIUS需要更多高质量的雇员，而这自然需要更多的资金投入。

CFIUS雇员面临的最大最重要问题，将是如何识别交易当中的实际参与方，而这并非易事。若无法有效进行认证，CFIUS的改革目标也将难以达成。2017年中国在美的最大一笔并购案，是通过爱尔兰实施的。最具争议的一笔并购案当中，莱迪思半导体假装自己是被一家美国企业收购，然而最终发现收购资金来源是中国。钱最终意味着影响力，公司的名称、总部的位置都无关紧要。壳公司的存在意味着任何最低控股标准都可以被轻易利用，所以决定公司实控人的最佳方法，就是跟踪融资渠道。

CFIUS法案内容中对大量不必要担忧的无视是可喜的。“互惠原则”就是这样一个用烂掉了的说法。中国市场确实没有美国来得那么开放，但呼吁在投资额上的简单“互惠”只会事与愿违。美国不会因为中国假惺惺地开放了高新技术产业投资，就对照开放自己的尖端技术领域；更不用说北京所谓的“开放”，都是早已出现严重产能过剩的产业。虽然呼吁公平说得轻巧，但实际应用起来这类政策往往都会造成灾难。

另一个常遭到误解的说法，是“国有产权”。虽然国有企业在中国的全球投资当中占据多数，但他们在对美投资当中的占比不及40%，还在不断下降。更重要的是，共产党对私有企业和国有企业的控制并无不同。法治的缺失意味着，对于党的命令中国的私有企业根本无从上诉。在考虑经济竞争力时，中国私有企业比国有企业受到的补贴更少，也令他们能够成为更优秀的投资者。然而他们和国有企业一样，根本的生杀大权都握在党的手上，一旦牵涉到美国的国家安全，没有任何说法可以为他们开脱，证明他们有权享受与国有企业不同的待遇。

最后一个注意点虽然目前并无抬头的迹象，但下一场选举之后可能再次出现：CFIUS应当始终将精力集中在国家安全层面，而不应以经济竞争的标准去衡量审查。正如上文所述，保护国家安全本身就已经是非常艰巨的任务；而所谓的“经济利益”和相似的说法，只会变质为对本地产业的过度保护和对自由竞争的回避。外国投资带来工作岗位，而竞争带来创新。这两者都不应受到来自CFIUS或是其他任何政府机构的阻挠。（译者注：这一段是讲给国会民主党人听的。传统意义上来讲民主党是保护本土经济的大本营，而共和党则是全球自由贸易的旗手；这也是为什么特朗普的各项措施中，贸易是鲜少受到民主党抨击的方面 ）

作为总结，中国公司实体应当为其知识产权盗窃的获利受到惩罚。因为法治的缺失，中国企业在个人数据上的操作一般而言无法信任。美国军民两用的技术始终都应当受到保护。这些是我们应当优先保证的事项，但这远未涵盖中国投资的方方面面。长久以来美国的政策都是欢迎外国投资。这一政策也应向中国敞开，只是急需必要的限制。中国已经用行动表示，不论美国如何行动，它都将在全球范围内开展投资与建设。对此美国最佳的反应，就是通过清晰稳定的政策框架，吸引我们想要的中国资本。