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【翻译】走向全球:中国非政府组织的国际努力

要考虑的更重要的问题是,NGO为什么目标而奋斗,它们采取的方法,以及它们可以利用的资源。归根结底,重要的是中国NGO对全球公共福祉的真正影响。取得这种影响的前提是中国NGO在国内的发展可以更加强劲和自主。

原文:Wang, Y. (2021). Going Global: The International Endeavours of Chinese NGOs. Then and Now: Looking Back and Imagining the Future of Chinese Civil Society. Made in China Journal, 6(1), 114-121.(网页版pdf版 [doi]

翻译未获原作者、期刊授权,仅供参考交流之用。


受到“国际免费午餐”援助的儿童表达对武汉的支持。图片:国际免费午餐官方微信公众号。

走向全球:中国非政府组织的国际努力

Ying WANG

近年来,中国非政府组织(NGOs)不断走出中国,它们的捐赠和项目主要集中在人道主义援助、教育和医疗保健领域。中国经济的快速发展、中国公共舆论场中逐渐提升的认知、“一带一路”倡议下的政策支持,对缓解与中国海外投资相关的环境和社会问题的项目需求的增长,以及国际曝光度的增加,都推动了这一现象。然而,几个关键挑战仍然存在。

2020年8月4日,大量储存不当的硝酸铵在贝鲁特港发生爆炸,造成至少178人死亡、超过6,500人受伤,并导致300,000人无家可归(WHO 2020)。为此,成立于2018年、已在10多个国家开展活动的中国组织“平澜公益”的贝鲁特办事处采购了600份应急食品,并在两天内将其运送给了受灾的黎巴嫩市民(Peaceland Foundation 2020)。与此同时,在非洲,由在肯尼亚的中国居民成立的非政府组织“造梦公益”的联合创始人阴斌斌正忙着准备一个为受到COVID-19影响的贫困非洲学生及其家庭派送免费餐饭的项目。该项目与“国际免费午餐”合作实施,后者是中国著名的“免费午餐”项目——一个致力于为中国贫困地区的学校提供免费午餐的项目——的国际延伸。

六年前,我正为克林顿健康倡议组织(Clinton Health Access Initiative, CHAI)工作。这是一个在30多个国家开展业务的国际非政府组织(INGO),2019年的收入为1.92亿美元(CHAI 2020)。那时我刚刚开始关注中国NGO的全球扩张。当时我就在想,以后会不会有和CHAI类似规模的中国的INGO。尽管与我当时的雇主CHAI相比,上面这两件事中的组织仍然很小,但它们已经拥有了我当时未能想象的多样性和规模。

中国NGO作为全球行动者的兴起

中国NGO的国际亮相并不是新鲜事。从1970年代后期开始,中国重新向INGO和其他国际组织敞开大门,自此这些组织支持了大量中国NGO的发展。如今的新情况是,我们开始看到中国NGO走出国门,成为发展中国家的组织的捐助者和合作伙伴。中国NGO开展的第一次重大的国际人道主义活动是对2004年印度洋地震和海啸的响应。当时,中国红十字会和中华慈善总会捐赠了9000万美元用于援助受害者(Xinhua 2007)。与此同时,中国扶贫基金会(CFPA)——当前在国际上最活跃的中国基金会——进行了第一笔大额国际捐赠(Deng 2019)。亚洲的另一场自然灾害——2015年尼泊尔地震,激发了中国NGO新一轮的国际参与。许多中国基金会和志愿救援组织为应对这场悲剧首次涉足海外,还有一些中国NGO留在尼泊尔提供灾后重建支持和其他服务。在COVID-19大流行期间,中国NGO(尤其是大型企业基金会)积极地进行国际捐赠。例如,阿里巴巴公益基金会与马云公益基金会已向150个国家以及世界卫生组织(WHO)捐赠了超过1亿个医用口罩和数百万个PCR检测试剂盒(Ma 2020)。

除了人道主义捐赠和援助,中国非政府组织在提供发展援助方面也迅速崭露头角。我为莱顿亚洲中心(Leiden Asia Centre)开发的中国NGO国际化数据库(Chinese NGO Internationalization Database,截至2021年3月)涵盖了来自130个中国NGO分布在100多个国家的700多项国际捐赠和项目(Wang 2021)。在其中的294个发展项目中,70%是在教育和医疗保健领域,随后是环境和可持续性、卫生,以及生计。大多数项目都涉及传统的慈善活动,即:捐赠金钱和物品,例如学习用品、奖学金、免费午餐和医疗用品(39%);建设基础设施,例如医院和学校(26%);提供医疗援助,例如免费白内障手术(17%);志愿服务(5%);培训(5%)。其余的行动领域(主要是在环境和可持续性领域)还包括了政策倡导和野生生物保护。一些规模最大的海外项目是中国已有项目的延伸,例如“博爱家园”是中国红十字基金会(CRCF)的一个项目,旨在促进社区治理和城乡社区防灾;中国扶贫基金会的“爱心包裹”则是向中国欠发达地区的儿童捐赠书包和文具。此类项目在政府组织的非政府组织(GONGO)中尤为普遍。

中国NGO国际化数据库(Chinese NGO Internationalization Database)通过对中国基金会中心数据库、NGO的官方资源如它们的网站、微信公众号、年报、媒体文章等进行系统、深入的搜索,对中国NGO在2005年至2020年间实施的的国际人道主义和发展援助项目或捐赠进行地理定位。它收集了分布在全球100多个国家的130个中国非政府组织的捐赠/项目。更多信息请访问:www.beltroadresearch.com/ngo-map。

相比之下,独立NGO的项目则更加多样化。比如,平澜公益参与了津巴布韦野生动物保护区的巡逻以及柬埔寨的地雷探测项目;永续全球环境研究所(Global Environment Institute, GEI)倡导在非洲和东南亚更好地保护森林和进行可持续投资;桃花源生态保护基金会在刚果民主共和国维龙加国家公园参与了一项鼓励种植竹子以对抗森林砍伐的活动,并与阿里巴巴公益基金会建立了为期10年的“非洲护林员奖”以表彰非洲保护野生动植物的护林员。这些独立的NGO对中国NGO的多样性做出了重大贡献,尽管它们通常比中国扶贫基金会等GONGO更小,活动也很短暂或零星。总体而言,根据Korten(1990)对NGO发展阶段的分类,大多数中国NGO应处于第一代(救助和福利)和第二代(社区发展)的发展阶段,少数在更“发达”的第三代中运作(可持续系统的发展)。到目前为止,还没有一个到达第四代,也就是人民的运动。

很难估计中国NGO在国际上的总捐赠或收入,但我们可以从一些最大的项目中感受到大致的规模。在2019年,中国扶贫基金会斥资4,000万元人民币(约合620万美元)用于海外“爱心包裹”项目,为10多个国家的儿童提供学习用品(CFPA 2020)。中国红十字基金会“丝路博爱基金”专注于中国“一带一路”沿线国家的国际发展项目,如向巴基斯坦派遣医疗队、为蒙古患有白内障或先天性心脏病的儿童提供免费手术等;2019年记录的年支出为1300万元人民币(约合200万美元)(CRCF 2020)。虽然对中国来说意义重大,但这些项目的规模都无法与现有的INGO(如救助儿童会 [Save the Children] 和国际计划 [Plan International])相提并论,这两个组织同期项目支出分别为7.04亿美元和6.79亿欧元(Plan International 2020;Save the Children 2020)。

中国扶贫基金会分发给缅甸儿童的缅语版本“爱心包裹”(Panda Pack)。照片由作者拍摄。

无论如何,中国非政府组织的国际参与已经从单纯的捐赠演变为长期的海外运作。多家中国知名NGO在海外注册并设立办事处,如在柬埔寨的云迪行为与健康研究中心、在缅甸的瑞丽市妇女儿童发展中心,和在埃塞俄比亚的公羊会。在尼泊尔、缅甸和埃塞俄比亚开展业务的中国扶贫基金会是中国NGO如何在国际上发展的一个很好的例子。该组织于2005年开始进行国际捐赠,2008年后开始临时派员到受援国实施项目,即其第二发展阶段。自2012年以来,中国扶贫基金会开始了第三阶段——在受援国长期建设,包括设立项目办公室和雇用当地员工(Deng 2019)。然而,中国NGO在东道国当地注册和常设机构的情况仍然很少见;大多数组织的参与仍仅限于捐赠和临时工作。

从地理分布来看,大约一半的项目惠及中国的邻国(Wang 2021)。我采访过的多家中国NGO表示,鉴于NGO通常面临的资源限制,便利性和成本效益是将项目集中在邻近国家的两个关键原因。处理跨境的问题也是非政府组织的优先事项,例如中缅边境的野生动植物保护。根据我的数据库,总体而言,东南亚、南亚和东非是中国NGO援助最多的地区,分别占COVID-19大流行之前项目总数的34%、26%和15%。尼泊尔、缅甸、柬埔寨、老挝和埃塞俄比亚位居受援国之首。

中国NGO国际化的挑战

中国NGO在国际上工作面临许多挑战,例如监管和政策框架欠缺、资金不足,以及管理和运营能力有限(参见Deng 2013, 2019; Huang 2011; Li & Dong 2018; Yang 2013)。这些挑战都是监管、资金和人力资源基础设施尚未完善的新兴领域的特征(Wang 2020)。

中国NGO和学者经常讨论政府支持的缺位(Deng & Wang 2015;Li & Dong 2018),因为没有针对中国NGO在国际上运作的具体规定。中国NGO在国际上运作这一概念对于中国监管机构来说和对NGO自身来说一样新鲜。例如,我采访的几家NGO提到,在NGO的账户接受年度检查时,花了很长时间和很多解释才让民政部接受外国发票。2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》。该意见虽然很重要,但不是法规。它包括了一些监管指导,例如“确因工作需要在境外设立分支(代表)机构的,必须经业务主管单位或者负责其外事管理的单位批准”。这表明中国政府意识到了这些挑战,并且一直在学习并逐步制定针对在中国境外开展活动的NGO的法规,尽管迄今为止大多数法规和行政指导仍然含糊不清。

财政资源有限是制约中国NGO国际发展的另一大障碍。中国NGO通过各种来源的捐款为他们的国际项目提供资金:企业、国际基金会和组织、政府、公众。企业是中国NGO国际项目的重要资金来源,尤其是中国红十字基金会和中国扶贫基金会等大型基金会。这些公司和基金会通常已经在国内项目上建立了赞助或合作关系。由于缺乏人脉和网络,独立、小型的中国NGO很难从大公司那里为国际活动筹集资金。同样,国际基金会和组织更愿意资助他们在中国长期支持的中国NGO。例如,中国扶贫基金会在中国的长期合作伙伴“赠与亚洲”(Give2Asia)支持了前者在尼泊尔的小额信贷项目(Deng & Song 2019)。蓝月亮基金会赞助了“永续全球环境研究所”在国内外的项目(GEI 2021)。目前,对中国NGO开放的政府资助非常有限。例如,云南省的官方援助预算为每个项目每年不到60万元,用于分配给少数地方NGO(主要是GONGO)用于国际项目,但中央层面还没有这样的机制(云南省商务部 2020)。主要通过互联网筹集而来的公众资金是GONGO和独立NGO的重要资金来源。据我计算,根据腾讯和支付宝(中国在线慈善募捐排名前两位的互联网平台)公开的信息,截至2020年底,通过这两个渠道为国际人道主义和发展项目筹集的资金总额为4500万元人民币。如果与国际捐赠的成熟市场相比,这一数额似乎无关紧要;例如英国的公众在过去五年中捐赠了100亿英镑(Banks & Brockington 2020)。

人力资源限制和组织能力有限是NGO的内部瓶颈。总的来说,中国NGO工作人员的工资很低。2018年,在民政部注册的210家中国基金会中,无论是国家公募基金会还是初始资本超过2000万元人民币的私人基金会,包括中国最大、最重要的基金会,56%的员工年薪不到10万元人民币(15,000美元)(Wang 2019)。以中国扶贫基金会为例,其2018年员工的平均年薪为122,629元人民币(19,000美元)(CFPA 2019),不到大型INGO平均工资的一半——例如救助儿童会的48,000美元(Zippia 2020b)和乐施会的52,000美元(Zippia 2020a)。这样的薪酬水平在国际上没有竞争力,无法吸引熟悉中国、熟悉当地情况、熟悉全球运营系统的受援国人才。除了人力资源短缺之外,中国非政府组织还面临着理解当地社区需求、设计和实施可持续项目、在地化运营以及利用全球发展话语体系与国际合作伙伴沟通等复杂挑战。正如一位独立NGO领导人在2020年9月告诉我的那样:“即使给我1亿元人民币 [承接一个项目],我也不会接受,因为我不能落实。”

国际化的驱动力

放眼全球,INGO的发展是周期性的,每个周期都受到不同的政治、经济、社会、环境和技术因素的推动(Davies 2014)。同样,中国NGO在海外活动的增加也受到一系列外部因素的推动。首先是中国在过去几十年中取得的强劲经济发展,这释放了目前可以被更灵活地分配给国际事业的资源。作为中国最大的扶贫基金会,中国扶贫基金会预见到其在中国扶贫方面的作用将越来越小,因而早在几年前就将进军国际领域作为组织战略。其次,中国与“一带一路”相关的国家战略为中国NGO的国际化提供了有利的政治环境。中国政府先后在2017年“‘一带一路’国际合作高峰论坛”和《中国社会组织推动“一带一路”民心相通行动计划(2017-2020)》中提及NGO在“一带一路”沿线国家建立社会联系中的战略作用。第三,中国公众如今对进行国际捐赠的接受度有所提升。中国NGO对于为国际项目获得公众捐款变得更加乐观,因为它们面临的公众阻力变小了。根据我对NGO的几次采访,他们现在不太可能听到诸如“国内还有这么多需要帮助的人,你为什么要向非洲捐款?”这样的抱怨。第四,对中国海外投资的环境和社会议题的担忧不断增加(尤其是在采掘业),这促使一些致力于环境和可持续发展的中国非政府组织,如“永续全球环境研究所”,在国外开展项目。第五,自中国对外开放、拥抱社会、经济全球化以来,中国NGO通过参加国际会议、参与国际交流项目、与其他国际基金会和NGO合作等方式,获得了更大的国际曝光度。Deng(2019)发现,中国基金会与外国NGO的交流频率是影响这些基金会是否进行海外捐赠以及捐赠规模的最重要因素之一。

虽然第二点中提到的外交因素在中国NGO的国际化中发挥了作用(尤其是对GONGO而言),但这并不一定意味着这些组织被中国政府拉拢了(co-opted)。GONGO具有不同程度的自主性,它们与政府的关联应被视为在一个范围内变动的,而非一个绝对值(Hasmath et al. 2019)。例如,中共中央对外联络部为促进中外NGO合作而成立的中国民间组织国际交流促进会(China NGO Network for International Exchanges, CNIE),由国家独资设立。它通常被认为是政府的延伸,它的一些项目与推动“一带一路”直接相关,正如“丝路一家亲”等名称所示。中国红十字基金会的“丝路博爱基金”和中国和平发展基金会的“丝路之友”是“一带一路”倡议如何影响一些GONGO国际项目的另外两个例子.

但是,还有许多其他GONGO项目不是由“一带一路”推动的。自2015年尼泊尔大地震发生后提供人道主义援助以来,中国扶贫基金会在当地开展了一系列项目。这些项目的资金来自多种渠道,包括公司、国际基金会和公众;并且中国扶贫基金会在项目启动、地址和设计方面拥有决策自主权。独立NGO通常不会将其项目直接与“一带一路”联系起来,但在与中国政府官员打交道时可能会提及它以获得政治合法性。总体而言,“一带一路”倡议为中国NGO的国际运作提供了有利的背景,但绝对不是唯一的驱动力。

展望未来

上述大多数促进中国NGO国际化的因素在中短期内不太可能消失。特别是在当前的疫情期间,中国NGO向发展中国家和发达国家提供捐赠和参加在线会议的国际参与程度是史无前例的,这进一步印证了正在增强的国际化趋势。

然而,一旦中国政府更多地参与到中国NGO的国际化中,这些态势可能会发生变化。在COVID-19大流行期间,向其他国家捐款的筹款活动一直由中国国家机器控制,只有少数公募基金会被授权可为国际项目公开筹款。这表明即使没有制定任何正式法规,政府也有能力干预国际捐赠。随着中国NGO海外参与的规模和范围不断扩大,中国政府很可能将采取措施监管该部门。南南合作援助基金的发展也值得关注,这是中国政府发起的一项旨在帮助发展中国家实施2015年后可持续发展议程的倡议。该基金让中国NGO有资格申请资助,并可能在2021年开始为它们分配用于国际项目的资金。这将成为中国NGO在国际上开展工作最重要的官方资助渠道。这些新的财政资源和激励措施将如何改变中国NGO国际化的地域分布、关注领域和方法?这些措施和资源会带来更多的支持和良性竞争,还是会抑制非政府组织行为的多样性?这些问题的答案将取决于中国政府如何设计其法规和管理NGO的资金供给。

除了会直接影响中国境内NGO的政府干预外,我们还应该关注NGO自身的发展,因为这也会影响其国际化的能力。中国没有公认的像西方INGO那样以国际发展事业为唯一目标的组织;中国社会企业家甚至不可能在民政部注册专门为非洲儿童服务的NGO。国际项目目前只是中国NGO的附加项目,而国内项目的优先级仍然在前。制约或促进中国NGO发展的那些因素也将影响其国际化。中国NGO在国际上的工作本质上仍然是中国的,它们的海外行为并没有超出国内政府与NGO关系的既定界限。上面提到的许多组织瓶颈是由复杂的系统性问题引起的,这些问题不太可能在近期就改变。

中国NGO在国际参与上的规模和范围最终会与我曾经合作过的中型INGO差不多吗?考虑到过去五年中国NGO国际化的快速发展,我对几个组织在中长期能够达到这样的规模持乐观态度。然而,要考虑的更重要的问题是,NGO为什么目标而奋斗,它们采取的方法,以及它们可以利用的资源。归根结底,重要的是中国NGO对全球公共福祉的真正影响。取得这种影响的前提是中国NGO在国内的发展可以更加强劲和自主。

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Yi Wang

Ying WANG是莱顿大学区域研究所(Institute for Area Studies, Leiden University)的博士研究员,主要研究中国NGO的国际化。她的博士论文探究了中国非政府组织在中国发展合作中的作用。在莱顿“一带一路”平台上,她策划了中国NGO国际化数据库(Chinese NGO Internationalization Database, https://www.beltroadresearch.com/ngo-map/),这是一个专注于中国NGO国际人道主义和发展项目的全球地图。在进行博士研究之前,她曾为克林顿健康倡议组织(Clinton Health Access Initiative)工作。

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